1. Introdução
A Emenda Constitucional 132/2023 representa o mais profundo redesenho do sistema tributário brasileiro desde a Constituição de 1988. Trata-se de uma transformação estrutural que busca simplificar a intrincada teia tributária nacional, substituindo tributos historicamente problemáticos por um modelo mais alinhado às práticas internacionais, especialmente dos países da OCDE. Como há muito venho observando na minha trajetória profissional, a reforma não apenas remodela a tributação sobre o consumo, mas reconfigura o pacto federativo fiscal brasileiro, com impactos que se estenderão por décadas.
2. O Novo Sistema Tributário sobre o Consumo
A EC 132/2023 institui um modelo dual harmonizado de tributação sobre bens e serviços, composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência da União. Este modelo representa uma ruptura paradigmática com o sistema anterior, marcado pela sobreposição de tributos (ICMS, ISS, PIS, COFINS e IPI) e pela complexidade normativa.
Paulo de Barros Carvalho, em sua recente obra “Direito Tributário e a Nova Ordem Constitucional” (2024), observa que “a reforma promove uma racionalização sistêmica, substituindo um arcabouço tributário fragmentado e de alta complexidade por um modelo integrado e mais transparente, ainda que mantendo a autonomia federativa como elemento nucleador”.
3. A Não Cumulatividade Plena e o Sistema de Créditos
Um dos pontos mais relevantes da reforma é a adoção da não cumulatividade plena para o IBS e a CBS, superando o modelo de não cumulatividade restrita e de crédito físico que caracterizava o sistema anterior. Como destaca Andrei Pitten Velloso na obra “Tributação sobre o Consumo: Desafios, Perspectivas e Tendências” (2023), “a adoção da não cumulatividade ampla representa não apenas uma evolução técnica, mas uma mudança conceitual na forma como o Brasil tributa o consumo, aproximando-se do modelo de valor agregado adotado com sucesso em diversas economias desenvolvidas”.
Este novo sistema permite o aproveitamento de créditos de forma ampla e generalizada, abrangendo não apenas insumos diretamente incorporados ao processo produtivo, mas também bens de capital, insumos intangíveis e despesas operacionais relevantes. Tal modelo visa eliminar as distorções econômicas geradas pela oneração em cascata.
Ricardo Lobo Torres, em seu artigo “O IVA brasileiro e o novo pacto federativo fiscal” (Revista de Direito Tributário Contemporâneo, v. 16, 2023), pondera que “o sistema de créditos amplos, embora tecnicamente superior, impõe desafios operacionais significativos ao fisco e aos contribuintes, demandando uma modernização da cultura administrativa e empresarial no país”.
4. Regime de Transição: Um Desafio Operacional sem Precedentes
A implementação do novo sistema tributário ocorrerá mediante um complexo regime de transição, que se estenderá até 2033. Esta transição gradual foi concebida para mitigar os impactos abruptos da mudança sobre os agentes econômicos e as finanças públicas.
Como tenho observado em meus estudos sobre transições normativas tributárias, este pode ser considerado o mais complexo processo de transição tributária já implementado no Brasil. A transição envolve uma redução gradativa das alíquotas dos tributos atuais e, simultaneamente, a elevação progressiva das alíquotas do IBS e da CBS.
Eurico Marcos Diniz de Santi, em “Reforma Tributária: Continuidades e Rupturas” (2024), adverte que “o modelo de transição adotado, embora busque minimizar impactos econômicos, cria um período de extraordinária complexidade normativa, em que coexistirão dois sistemas tributários distintos, multiplicando obrigações acessórias e potenciais contenciosos”.
Um aspecto crítico da transição refere-se ao tratamento dos saldos credores acumulados nos tributos extintos, especialmente no ICMS. A reforma prevê mecanismos de compensação e ressarcimento destes créditos, mas a operacionalização deste processo demandará extrema cautela por parte do legislador infraconstitucional e das administrações tributárias.
5. O Novo Pacto Federativo Fiscal: O Comitê Gestor do IBS
A reforma introduz uma inovação institucional significativa: o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, órgão responsável pela administração do IBS, composto por representantes dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Esta estrutura busca harmonizar a aplicação do imposto em todo o território nacional, superando as históricas guerras fiscais.
Hamilton Dias de Souza e Mary Elbe Queiroz, na obra coletiva “Federalismo Fiscal e a Reforma Tributária Brasileira” (2023), destacam que “o Comitê Gestor representa uma experiência inédita de administração tributária compartilhada no federalismo brasileiro, que exigirá uma maturidade institucional sem precedentes para sua efetiva operacionalização”.
O Comitê terá atribuições amplas, incluindo a…
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